1.შესავალი

ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის ტიპიური და პრაქტიკაში ყველაზე გავრცელებული საქმიანობის სამართლებრივი ფორმაა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, რომლიც აწესრიგებს მთელ რიგ ცალკეულ შემთხვევებს. იმდენად რამდენადაც, რიგი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ურთიერთობებისა “ვერტიკალურიდან” თანდათანობით გადადის “ჰორიზონტალურში”, ამდენად, ადმინისტრაციულ ორგანოს შეუძლია გარდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტებისა, აირჩიოს რეგულირების ის გზა, რომელიც მხარეთა შეთანხმებას გულისხმობს და მოქალაქესთან დადოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულება. პრაქტიკაში ადმინისტრაცილული ხელშეკრულების რიცხვი და მნიშვნელობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა, სზაკ-ის მიერ მისი აღიარებითა და მოწესრიგებით. ადმინისტრაციული ხელშეკრულების გამოყენების სფერო მოიცავს არა მხოლოდ იმას, რასაც ადმინიტრაციულ- სამართლებრივი აქტი, არამედ სცდება მის ფარგლებსაც. მიუხედავად მეცნიერების აზრთა სხვადასხვაობისა და მისდამი არაერთგვაროვანი დამოკიდებულებისა, ადმინისტრაციული სამართლის პრაქტიკაში ადმინისტრაციული ხელშეკრულების როლი გაიზარდა და ერთ-ერთ ყველაზე მოთხოვნად სამართლებრივი საქმიანობის ფორმად გადაიქცა.

2.ცნება და ელემენტები

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის 1-ლი ნაწილის “ზ” ქვეპუნქტი აყალიბებს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ლეგალურ დეფინიციას. ამ მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ხელსეკრულება არის “ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით ფიზიკურ ან იურიდიულ პირებთან, აგრეთვე სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან დადებული სამოქალაქოსამართლებრივი ხელშეკრულება”. გარდა აღნიშნული მუხლისა, ადმინისტრაციული ხელშეკრულების საკანონმდებლო საფუძვლები მოცემულია სზაკ-ის V თავში, 65-71-ე მუხლებში. იგი წარმოადგენს ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის ერთ-ერთ უნიშვნელოვანეს საქმიანობის სამართლებრივ ფორმას.

ხელშეკრულება არის გარიგების ნაირსახეობა. გარიგება არის ცალმხრივი, ორმხრივი ან მრავალმხრივი ნების გამოვლენა რომელიც მიმართულია სამარლებრივი ურთიერთობის წარმოშობის შეცვლის ან შეწყვეტისაკენ (საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 50-ე მუხლი). ხელშეკრულებაც გახლავთ სამოქალაქო სამართლებრივი ინსტიტუტი, რომლისთვისაც დამახასიათებელია ორმხრივი ან მრავალმხრივი ნების გამოვლენა (ოფერტი და აქცეპტი) და კერძო ავტონომიის თავისუფლების პრონციპი. ორივე ნების გამოვლენა უნდა ემთხვეოდეს ერთმანეთს, ამას კონსესუსი ეწოდება. ხელშეკრულება კი თავის მხრივ შეიძლება იყოს ცალმხრივი (მხარეებს აქვთ მხოლოდ უფლებები ან მოვალეობები) ან ორმხრივი (ხელეშეკრულების ორივე მხარეს აკისრია როგორც უფლებები ასევე მოვალეობები).

სზაკ-ის 65-ე მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია კონკრეტული ურთიერთობა, რომლის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის გზით მოწესრიგების უფლებამოსილება მას კანონით აქვს მინიჭებული, მოაწესრიგოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადების გზით. ამ დროს, ადმინისტრაციული ორგანო ვერ იმოქმედებს კერძო პირებისათვის დამახასიათებელი კერძო ავტონომიის თავისუფლების პრინციპით, რომლის თანახმადაც, “ნებადართულია ის, რაც აკრძალული არ არის”. სწორედ იმიტომ, რომ მისი საქმიანობა მიმართულია საჯარო უფლებამოსილების განსახორციელებლად, საჯაროსამართლებრივი პრინციპის შესაბამისად “აკრძალულია, ის რაც ნებადართული არ არის”, იგი მოქმედებს კანონით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში (უფლებამოსილების კანონის საფუძველზე განხორციელების პრინციპი).

იმისათვის, რომ ხელშეკრულება აკმაყოფილებდეს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებისათვის განსაზღვრულ პირობებს, უნდა მოიცავდეს შემდეგ 4 ელემენტს:

• დადებულია ადმინისტრაციული ორგანოს (სზაკ-ის მე2-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის “ა” ქვეპუნქტი) მიერ; 2.ხლეშეკრულება დადებულია ფიზიკურ ან იურიდიულ პირებთან, აგრეთვე სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან; 3. ხელშეკრულება დადებულია საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით და 4.იგი არის სამოქალაქო სამართლებრივი ხელშეკრულება.

ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ლეგალური დეფინიცია საინტერესოდ და ქართულისგან განსხვავებილადაა მოცემული გერმანიის ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში, გერმანელებმა ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დეფინიცია მოაწესრიგეს მსგავსად სამოქალაქო კოდექსისა. გერმანიის ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის თანახმად, ადმინისტრაციული არის ის ხელშეკრულება, რომლიც მიმართულია საჯარო-სამართლებრივ სფეროში სამართლებრივი ურთიერთობების წარმოშობის შეცვლის ან შეწყვეტისაკენ (VwVfG § 54).

ადმინისტრაცილ ხლეშეკრულებას სხვადასხვა ქვეყანაში სხვადასხვანაირად მოიხსენიებენ, ასე მაგალითად: გერმანიაში- Öffentlich-rechtlicher Vertrag (საჯარო სამართლებრივი ხელშეკრულება), რუსეთში- Государственно- правовой договор, საფრანგეთში- Droit des Contrats Publics, აშშ-ში- The Public Contract Law(აშშ-ში, პრაქტიკაში ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას არ განასხვავებენ სამოქალაქო ხელშეკრულებისგან) და ა.შ.

3.განვითარების ისტორია

ადმინიტრაციული ხელსეკრულება სათავეს იღებს 1650-1914 წლებში, როდესაც გერმანიაში ნელ-ნელა ყალიბდებოდა სამხედრო-სამსახურეობრივი ურთიერთობები.2 მე-20 საუკუნეში, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტთან ერთად ადმინისტრაციული სამართლის სისტემაში თავისი ადგილი მონახა და გაბატონებული მდგომარეობა მოიპოვა ოტო მაიერის მიერ ფორმირებულმა ადმინისტრაციულმა ხელშეკრულებამ, რომელიც თავიდან, გარკვეული დროის განმავლობაში, სახელმწიფოსა და მოქალაქეთა ურთიერთობაში უარყოფილი იყო. გავრცელებული აზრის თანახმად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ჯერ კიდევ მე-19 საუკუნის ადმინისტრაციული სამართლის დოქტრინაში იყო ცნობილი და ფართოდ აღიარებული.3 ამდენად, იგი მოხსენიებულია ლონინგისა (1884წ.) და შტენგელის(1886) წიგნებში ადმინისტრაციული აქტების გვერდით. ლაბლანდი ხელშეკრულებასთან დაკავშირებით ითვალისწინებდა, რომ სახელმწიფოს, როგორც მმართველს, შეუძლია გამოიყენოს საქმიანობის ყველა სამათრლებრივი ფორმა, რომელსაც იგი თავისთვის გამოსადეგად ჩათვლის. მაშინდელი ლიტერატურის ერთი ნაწილი ადმინისტრაციულ ორგანოში თანამდებობის პირთა დანიშვნის საკითხს უწოდებდა ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას. ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ასეთი ინტერპრეტაციისა და გამოყენების წინააღმდეგ გამოდიოდა ოტო მაიერი. ის თვლიდა, რომ სახელმწიფოსა და მოქალაქეს შორის დადებული ხელშეკრულება არ შეიძლება განვიხილოთ საჯარო სამართლის რეგულირების სფეროში, რადგან ხელშეკრულება გულისხმობს თანასწორუფლებიან სამართლის სუბიექტებს, ხოლო საჯარო სამართალი სახელმწიფო ხელისუფლების უზენაესობას განსაზღვრავს. ოტო მაიერის ეს ვერდიქტი დომინირებდა ხანგრძლივი დროის განმავლობაში, მაგრამ მისი აღნიშნული მოსაზრება წინააღმდეგობის გარეშე არ დარჩენილა. ამ დროს გამოირჩეოდნენ ავტორები, რომლებიც მხარს უჭერდნენ ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას, განსაკუთრებით კი ვილიბალტ აპელტი (W. Apelt, der Verwaltungsrechtliche Vertrag, 1920). თითქმის ყველა, 1945 წლის შემდეგ გამოცემულ ზოგადი ადმინისტრაციული სამართლის სახლმძღვანელოში მიუთითებდნენ, ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებაზე, როგორც ადმინისტრაციული ორგანოს სამართლებრივი საქმიანობის შესაძლებელ ფორმაზე. 1958 წელს გამოჩნდა 3 ნაშრომი, რომლებმაც პრინციპულად შეუწყვეს ხელი ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ლეგალიზაციას და გერმანიის 1976 წლის ზოგადი ადმინისტრაციული კოდქსის შემადგენლობაში შეტანას.4 გერმანული გამოცდილება აისახა სზაკ-ის მე-5 თავში და წარმოადგენს ადმინისტრაიული ორგანოს ერთ-ერთ ყველაზე გავრცელებულ სამართლებრივი საქმიანობის ფორმას.

4.ადმინისტრაციული ხელშეკრულების კანონიერება

იმისათვის რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, როგორც საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით დადებული გარიგება რომ ჩაითვალოს კანონიერად, აუცილებელია აკმაყოფილებდეს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებისათვის გათვალისწინებული ფორმალური და მატერიალური კანონიერების მოთხოვნებს, კერძოდ:

4.1 ფორმალური კანონიერება

• ორმხრივი ნება, რომელიც გამოიხატება ოფერტსა და აქცეპტში. ადმინისტრაციული ხელშეკრულება შეიძლება ჩაითვალოს დადებულად თუ გამოხატულია მხარეთა ორმხრივი, თანმხვედრი ნება, ერთი მხრივ წინადადების შეთავაზება (ოფერტი), ხოლო მეორე მხრივ, მეორე მხარის თანხმობა (აქცეპტი). ოფერტი და აქცეპტი წარმოადგენენ სამოქალაქო-სამართლებრივ ინსტიტუტებს. საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 329-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის თანახმად, ხელშეკრულების დადების შესახებ წინადადება (ოფერტი) ითვლება შეთავაზებულად, თუ ამ წინადადებაში, რომელიც მიმართულია ერთი ან რამდენიმე პირისადმი, გამოხატულია, რომ წინადადების მიმცემი თანხმობის შემთხვევაში მზადაა შეასრულოს თავისი წინადადება. სამოქალაქო კოდექსის აღნიშნული მუხლიდან გამომდინარეობს, რომ ოფერტი არის ცალმხრივი ნების გამოვლენა, რომელიც მოითხოვს მეორე მხარისგან მის მიღებას და ოფერტანტი შებოჭილია მისივე ოფერტით.5 ასე მაგალითად, თუ ადმინისტრაცილი ორგანო უგზავნის კერძო სამართლის იურიდიულ პირს ჯერ კიდევ ხელმოუწერელ ხელშეკრულებას, სადაც გაწერილია მხარეთა უფლებები და მოვალეობები, იურიდიული პირი მოაწერს ხელს და დაუბრუნებს ადმინისტრაციულ ორგანოს, ხოლო იგი ხელს აწერს ხელშეკრულებას ისე, რომ არ ატყობინებს მეორე მხარეს, ასეთი შეთანხმება დადებულად არშეიძლება ჩაითვალოს. ეს მოსაზრება ემყარება რამდენიმე არგუმენტს, პირველ რიგში იურიდიულ ლიტერატურაში გავრცელებული მოსაზრების თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მეორე მხარისათვის ხელმოუწერელი ხელშეკრულების გაგზავნა არ წარმოადგენს ოფერტს. მეორე რიგში კი, სამოქალაქო-სამართლებრივი თვალსაზრისით, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ხელმოუწერელი ხელშეკრულების გაგზავნა არის მისი მხრიდან უბრალოდ განცხადება იმისა, რომ სურს ხელშეკრულების დადება და მისი ნების ნამდვილობა არაა დადასტურებული ხელმოწერით. აქედან გამომდინარე, იურიდიული პირის ხელის მოწერა არის ოფერტი და საჭიროა რომ მიიღოს მეორე მხარემ, რომელმაც უნდა აცნობოს ოფერტანტს აქცეპტის შესახებ და მხოლოდ ამის შემდეგ შეიძლება ჩაითვალოს ნამდვილად ხელშეკრულება.
• ფორმა. ადმინისტრაცილი ხელშეკრულება შეიძლება დაიდოს მხოლოდ წერილობითი ფორმით, თუ კანონით სხვა რამ არაა დადგენილი (სამოქალაქო ან ადმინისტრაციული). ხელშეკრულებისათვის აუცილებელი ფორმის დაუცველობა, შეიძლება გახდეს მისი ბათილობის საფუძველი.
• მესამე პირის ან სხვა ადმინისტრაციული ორგანოს თანხმობა. ფორმალური კანოიერების ეს ბოლო პირობა გარემოებაზეა დამოკიდებული და საჭიროების შემთხვევაშია სავალდებულო. სზაკ-ის 67-ე მუხლის თანახმად, თუ ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ზღუდავს მესამე პირთა უფლებებს ან აკისრებს ვალდებულებებს, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია აცნობოს მათ ამის შესახებ და ხელშეკრულება ნამდვილი იქნება მხოლოდ მესამე პირთა წერილობითი თანხმობის შემთხვევაში. რაც შეეხება სხვა ადმინისტრაციული ორგანოს თანხმობას, სზაკ-ის 68-ე მუხლის თანახმად, თუ ადმინისტრაციული ხელშეკრულება დაიდო ადმინისტრაციული აქტის გამოცემის ნაცვლად, ძალაში შედის იმ ადმინისტრაციული ორგანოს თანხმობის შემდეგ, რომელიც კანონის შესაბამისად აუცილებელია სათანადო ადმინისტრაციულ სამართლებრივი აქტის გამოსაცემად. ასე მაგალითად, საკასაციო სასამართლომ # ბს-977-931(კ-06) გადაწყვეტილებით ბატილად ცნო ხელვაჩაურის რაიონის გამგეობასა და ხ. კ-ეს შორის დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულება, რომლის თანახმადაც ხ. კ-ეს საკუთრებაში გადაეცა არასასოფლოსამეურნეო დანიშნულების ნაკვეთი სავაჭრო და მომსახურების ობიექტების მოსაწყობად. ბათილად ცნობას საფუძვლად დაედო ის გარემოება, რომ არ არსებობდა კომპეტენტური უწყებების, საავტომობილო გზების დეპარტამენტის, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამმართველოს “საქნაპირდაცვის” და ტურიზმისა და ტურიზმისა და კურორტების სახელმწიფო დეპარტამენტის თანხმობები.

4.2 მატერიალური კანონიერება

განსხვავებით ფორმალური კანონიერებისგან, რომელშიც უნდა შემოწმდეს ფორმალურად, „გარეგნულად“ თუა კანონიერი ხელშეკრულება, მატერიალური კანონიერება გულისხმობს, თუ რამდენადაა შინაარსობრივად შესაბამისობასი ხელშეკრულება საქართველოს კონსტიტუციასთან, ადმინისტრაციული და სამოქალაქო სამართლის ნორმებთან და მოქმედ კანონმდებლობასთან. გარდა ზოგადი ადმინისტრაციული სამართლისა, არის სპეციალური კანონები, რომლებსაც უნდა შეესაბამებოდეს ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, მაგ. საქართველოს კანონი „სახელმწიფო ქონების შესახებ“, „სახელმწიფო ქონების შესყიდვების შესახებ“ და სხვა.

5 .ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ბათილობა

სზაკ-ი აწესებს მოთხოვნებს, რომლის დაუცველობაც შეიძლება გახდეს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ბათილობის საფუძველი. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 70-ე მუხლის ანალიზის შედეგად, შეიძლება გამოიყოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ბათილობის ორი ძირითადი საფუძველი: სამოქალაქოსამართლებრივი და ადმინისტრაციულსამრთლებრივი. ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ბათილობის სამოქალაქო-სამართლებრივ საფუძვლებს აწესრიგებს საქართველოს სამოქალაქო კოდექსი, ესენია: შინაარსის დაუდგენლობის გამო (53-ე მუხლი); მართლსაწინააღმდეგო და ამორალური გარიგებანი (54-ე მუხლი); ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების გამო(55-ე მუხლი); მოჩვენებითი და თვალთმაქცური გარიგებანი (56-ე მუხლი); არასერიოზული გარიგება (57-ე მუხლი); ქმედუუნარო პირთან დადებული გარიგება(58-ე მუხლი) ფორმის დაუცველობის გამო (59-ე მუხლი); არასრულწლოვანთან დადებული გარიგება (63-ე მუხლი); შეცდომით დადებული გარიგება (72-ე მუხლი); მოტყუებით დადებული გარიგება (81-ე მუხლი); იძულებით დადებული გარიგება (85-ე მუხლი). რაც შეეხება ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ საფუძველს, იგი მოცემულია სზაკ-ის 70-ე მუხლის მეორე ნაწილში, რომლის თანახმად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ბათილია, თუ ბათილად გამოცხადდა ის ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, რომლის საფუძველზეც დაიდო ხელშეკრულება.

• ადმინისტრაციული ხელშეკრულების სუბიექტები

სზაკ-ის მე-2 მუხლში მოცემული ადმინისტრაციული ხელშეკრულების განმარტებისას-“ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით ფიზიკურ ან იურიდიულ პირთან, აგრეთვე სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან დადებული სამოქალაქო სამართლებრივი ხელშეკრულება’’, აშკარაა, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ერთ-ერთი, სავალდებული მხარეა ადმინისტრაციული ორგანო. მეორე მხარედ ხელშეკრულებაში შეიძლება გამოვიდეს როგორც ადმინისტრაციული ორგანო, ისე ფიზიკური და იურიდიული პირი.

სზაკ-ის ნაწ. 1-ლი, პ. “ა’’ გვაძლევს ადმინისტრაციული ორგანოს ცნებას, რომლის მიხედვითაც ადმინისტრაციული ორგანოა “ყველა სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო ან დაწესებულება, საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (გარდა პოლიტიკური და რელიგიური გაერთიანებებისა), აგრეთვე ნებისმიერი სხვა პირი, რომელიც საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე ასრულებს საჯარო სამართლებრივ უფლებამოსილებებს’’.

შესაბამისად, აღნიშნული ცნება შედგება ორი ელემენტისაგან: ადმინისტრაციული ორგანო “ორგანიზაციული გაგებით’’, ადმინისტრაციული ორგანო “ფუნქციონალური გაგებით’’. პირველი შემთხვევაში საკმარისია სუბიექტს ჰქონდეს შესაბამისი საჯარო-სამართლებრივი ორგანიზაციული სტრუქტურა, ფორმა. მეორე შემთხვევაში, თვით საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების უფლებამოსილება აქცევს ერთეულს ადმინისტრაციულ ორგანოდ. (7) სიტყვები: “სხვა პირი’’ კი მოიცავს როგორც ფიზიკურ, ისე იურიდულ პირებს.(მაგალითად კონტროლიორი, რომელიც სასკ-ის საფუძველზე ახორციელებს თავის უფლებამოსილებას, ან შპს. თბილისის ტრანსპორტი.)

რაც შეეხება ადმინისტრაციული ხელშეკრულების სხვა სუბიექტებს-ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს, საჭიროდ მიგვაჩნია მათ დასახასიათებლად მოვიხმოთ სსკ-ის ნორმები, რომლის მე-12 მუხლი განსაზღვრავს, რომ ფიზიკური პირი ქმედუნარიანობას(უნარს სრული მოცულობით შეიძინოს და განახორციელოს სამოქ. უფლებები და მოვალეობები) იძენს სრულწლოვანებისას, 18 წლის ასაკს მიღწევისას. (8) ძირითადად, ფიზიკური პირის სახით მხარედ სრულწლოვანი პირი გამოდის ხელშეკრულებაში, მაგრამ შესაძლებელია სსკ-ის 63-66-ე მუხლების გათვალისწინებით მხარედ წარმოდგენილი იყოს არასრულწლოვანი, რომელსაც აქვს მისი წარმომადგენლის თანხმობა.

ასევე, შესაძლებელია ხელშეკრულება დადებულ იქნას იურიდიულ პირთანაც. ამ შემთვევაში, მიგვაჩნია, რომ იგულისხმება კერძო-სამართლებრივი ფორმის გაერთიანებები, კომერციული და არაკომერციული იურ. პირები და არა სსიპ-ები. რადგან, როგორც უკვე ზემოთ აღვნიშნეთ მათი ორგანიზაციული ფორმისა და საჯარო სამართლებრივი უფლებამოსილების გამო ისინი ადმინისტრაციულ ორგანოებად ითვლებიან.

• ადმინისტრაციული ხელშეკრულების სახეები

1) საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 65–71 მუხლების განხილვის შედეგად შეიძლება გავაკეთოთ დასკვნა, კოდექსი ჰყოფს ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას შემდეგ სახეებად: ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, რომელიც საჭიროებს სხვა ადმინისტრაციული ორგანოს თანხმობას(შეიძლება იყოს როგორც ზემდგომი, ისე სხვა ორგანო) და ხელშეკრულება რომელიც ასეთ თანხმობას არ საჭიროებს, ასევე ისეთი ადმინისტრაციული ხელშეკრულება რომელშიდაც შესაძლებელია მესამე პირის მონაწილეობაც.

სზაკ–ის 68–ე მუხლი განმართავს, რომ იმ შემთხვევაში, როდესაც ადმინისტრაციული ხელშეკრულება იდება ადმინისტრაციული აქტის გამოცემის ნაცვლად. იგი ძალაში შედის იმ ადმინისტრაციული ორგანოს წერილობითი თანხმობის შემდეგ, რომელიც კანონმდებლობის შესაბამისად აუცილებელია სათანადო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოსაცემად. შესაბამისად, ასეთ შემთხვევებში ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადებისათვის აუცილებლობას წარმოადგენს შესაბამისი, ან ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანოს თანხმობა.

მეორე შემთხვევაში ადმინისტრაციულს ხელშეკრულებაში მონაწილეობს მესამე პირი. ეს ხდება მაშინ, როდესაც კანონმდებელი მიზნად ისახავს, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადებით არ შეიზღუდოს მესამე პირების უფლებები, ან პირიქით, მათ აკისრებს რაიმე ვალდეუბულებას. ადმინისტრაციული ორგანო სზაკ-ის 67-ე მუხლის საფუძველზე ვალდებულია აცნობოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შესახებ მესამე პირებს. ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ძალაში შედის მესამე პირის მიერ წერილობითი თანხმობის მიღების შემდეგ.

2) ასევე, საქართველოს კანონმდებლობის ანალიზისას შესაძლებელია გამოვყოთ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ისეთი სახე, რომლის დადებასაც პირდაპირ კანონი ითვალისწინებს, მაგალითად, საქართველოს კანონის “ტყის ფონდის მართვის შესახებ’’ მე-3 მუხლის “ზ’’ პუნქტის მიხედვით-ტყითსარგებლობის ხელშეკრულება – წარმოადგენს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით გათვალისწინებული ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას. (9) იგი იდება საქართველოს ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სისტემაში შემავალი საჯარო სამართლის იურიდიულ პირ-ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მიერ ფიზიკურ, ან სხვა იურიდიულ პირებთან.

საქართველოს პრეზიდენტის 1998 წლის 26 ოქტომბრის ბრძანებულების, სამხედრო სამსახურის გავლის შესახებ, მე–6 თავში საუბარია საკონტრაქტო სამხედრო სამსახურზე. 18 წელს მიღწეული პირი დებს ხელშეკრულებას(კონტრაქტს) თავდაცვის სამინისტროსთან, რის მიხედვითაც გადის ანაზღაურებად სამხედრო სამსახურს განსაზღვრული ვადით. (10)

ასეთი ხელშეკრულება გათვალისწინებულია საქართველოს კანონშიდაც, “სახელმწიფო ქონების შესახებ’’, რომელის მიხედვითაც სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული უძრავი ნივთის პრივატიზებისას პრივატიზების განმახორციელებელ ორგანოსა და მყიდველს შორის იდება ნასყიდობის ხელშეკრულება. (11)

იმავე ითქმის საქართველოს კანონებზეე “კულტურული მემკვიდრეობის შესახებ’’, “უმაღლესი განათლების შესახებ’’ და აშ. რომლებიც ითვალისწინებენ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადების ფორმებასა და წესებს. (12;13)

თვით საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტშიდაც კი, 83 მუხლში მოცემულია, რომ დროებითი კომისიის თავმჯდომარის წარდგინებით პარლამენტის აპარატის უფროსი მოწვეულ ექსპერტებთან და სპეციალისტებთან აფორმებს ვადიან შრომით ხელშეკრულებას. დროებითი ხელშეკრულება კი მოიწვევა ქვეყნისათვის საჭირო თემების, საკითხების განსახილველად.

3) ასევე, საჭიროდ მიგვაჩნია გამოვყოთ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შემდგომი სახე. რომელშიდაც შეიძლება მოვიაზროთ ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლაბამოსილების შედაგად დადებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულება. მაგალითისთვის, საქართველოს კანონი ბუნებრივი და ტექნოგენური ხასიათის საგანგებო სიტუაციებისაგან მოსახლეობისა და ტერიტორიის დაცვის შესახებ, მე–13 მუხლის 4 ნაწ. ანიჭებს დისკრეციულ უფლებამოსილებას იმ სახელმწიფო ან ადგილობრივ თვითმართველობის ორგანოებს რომლებიც რომლების ფლობენ შესაბამის უფლებამოსილებას “საგანგებო სიტუაციის თავიდან აცილების და ამ სიტუაციით გამოწვეული შედეგების სალიკვიდაციო ღონისძიებებში მხარდაჭერის მიზნით ხელშეკრულება დადონ შესაბამის პირებთან, თუ მათი საგანგებო სიტუაციებზე რეაგირების ძალები და საშუალებები არ არის საკმარისი’’. (14)აქედან გამომდინარე, ასეთი ადმინისტრაციული ორგანოები უფლებამოსილნი არიან დადონ ადმინისტრაციული ხელშეკრულება შესაბამისი ცოდნის, რესურსების მქონე როგრც ფიზიკურ, ისე იურ. პირებთან, რათა თავიდან იქნეს აცილებული საგანგებო მდგომარეობის შედეგი. შესაბამისად მიზანი ამ ხელშეკრულებისა, საზოგადოებრივი წესრიგის, მშვიდობისა და უსაფრთხოების დაცვის აქცევს მას ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებად.

• ადმინისტრაციული ხელშეკრულებისა და გარიგების განსხვავება

თავდაპირველად, საჭიროა განვასხვავოთ ხელშეკრულებისა და გარიგების ცნებები. საქართველოს სამოქალაქო კოდესის 50–ე მუხლის მიხედვით “’ გარიგება არის ცალმხრივი, ორმხრივი ან მრავალმხრივი ნების გამოვლენა, რომელიც მიმართულია სამართლებრივი ურთიერთობის წარმოშობის, შეცვლის ან შეწყვეტისაკენ.’ ორივე, როგორც ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, ისე ადმინისტრაციული გარიგება მიმართულია სამართლებრივი შედეგისკენ, მაგრამ განსხვავება მათ შორის როგორც გარიგრბის ცნებიდან ირკვევა, სწორედ ნების გამოვლენის სახეში მდგომარეობს. გარიგება მოიცავს როგორც ორმხრივი(ხელშეკრულება) ისე ცალხმრივი და მრავალმხრივი ნების გამოვლენებსაც. შესაბამისად, ადმინისტრაციული გარიგების ცნების ქვეშ შესაძლებელია მოვიაზროთ არამარტო ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, არამედ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციული–სამართლებრივი აქტი. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, თავდაპირველად ამკვიდრებდა ადმინისტრაციული გარიგების ინსტიტუტს, მაგრამ შესაძლებელი ხდებოდა აღრევა ადმინისტრაციული გარიგებისა და ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ–სამართლებრივი აქტის. სასამართლო პრაქტიკაშიდაც, იმდენად ფართოდ მოხდა ადმინისტრაციული გარიგების ინტერპრეტაცია, რომ მასში აქცევდნენ ადმინისტრაციულ ორგანოს მიერ გამოცემულ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ–სამართლებრივ აქტს საჯარო მოსამსახურის სამსახურიდან გათავისუფლების შესახებ. (15) გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ–სამართლებრივი აქტის სამართლებრივი რეგულირება განსხვავდება ადმინისტრაციული ხელშეკრულებისაგან.

აღსანიშნავია ისიც, სზაკ–ი გარიგებად მიიჩნევდა ყველა სახის სამოქალაქო სამართლებრივ გარიგებას, რომელშიდაც ერთ–ერთ მხარედ ადმინისტრაციული ორგანო მონაწილეობდა. შესაბამისად ადმინისტრაციულ გარიგებასთან დაკავშირებული დავები განიხილებოდა ადმინისტრაციული სამართალწარმოების წესით, რამაც ადმინისტრაციული მართლმსაჯულების გადატვირთვა გამოიწვია. ამიტომაც, კანონმდებელმა 2006 წლის 24 ივნისის კანონით შეიტანა ცვლილება კოდექსში, და ადმინისტრაციული გარიგების ნაცვლად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ინსტიტუტი დაამკვიდრა. ახლებრივად ჩამოყალიბდა ზაკ–ის V თავი.

• ადმინისტრაციული და კერძოსამართლებრივი ხელშეკრულების გამიჯვნა

ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია გამოიყენოს გამოიყენოს როგორც საქმიანობის საჯარო სამართლებრივი, ისე კერძოსამართლებრივი ფორმები. სზაკ–ის 651–ე მუხლის მიხედვით, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია კერძოსამართლებრივ ურთიერთობებში იმოქმედოს როგორც სამოქალაქო სამართლის სუბიექტმა, დადოს სამოქალაქოსამართლებრივი ხელშეკრულება.(16) შესაბამისად, თუ ადმინისტრაციული ორგანო დებს ხელშეკრულებას, საჭიროა დადგინდეს, თუ რომელი სახის ხელშეკრულებასთან გვაქვს საქმე. რადგან კერძო სამართლებრივი ხელშეკრულების თაობაზე დავების გადაწყვეტა ხდება სამოქალქო სამართლებრივი სამართალწარმოების გზით, ხოლო ადმინისტრაციულ ხელშეკრულების დადება, შესრულება და შეწყვეტასთან წდაკავშირებით წარმოშობილი დავები განიხილება ადმინისტრაციული სამართალწარმოების გზით.

ადმინისტრაციული და სამოქალაქო ხელშეკრულების გამიჯვნისათვის, უპირველესად ყურადღებას ვაპყრობთ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ცნების შემდეგ ელემენტს: საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით. ხელშეკრულების სამართლებრივ ბუნებას განსაზღვარვს მისი მიზანი. ის ფაქტი, რომ ხელშეკრულების ერთი მხარე არის ადმინისტრაციული ორგანო, არ გვაძვლევს იმის საფუძველს, რომ ასეთი ხელშეკრულება ყოველ შემთხვევაში ადმინისტრაციულად მივიჩნიოთ. (17)

ადმინისტრაციული და სამოქალაქო ხელშეკრულებას ერთმანეთისგან ძირითადად განასხვავებს მისი საგანი, რომელიც ხელშეკრულების შინაარსიდან უნდა დადგინდეს, კერძოდ აქვს თუ არა ხელშეკრულებით ნაკისრ ვალდებულებებს და შეძენილ უფლებებს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ხასიათი. აქედან გამომდინარე, ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებასთან გვაქვს საქმე მაშინ:

• როდესაც ის ადმინისტრაციული სამართლის ნორმების შესრულებას ემსახურება
• როდესაც ის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ–სამართლებრივი აქტის გამოცემის ან სხვა მმართველობითი ღონისძიების განხორციელების ვალდებულებას შეიცავს;
• როდესაც ის მოქალაქის საჯაროსამართლებრივ უფლებამოსილებებს ან ვალდებულებებს ადგენს

მაგალითისათვის, თუ თავდაცვის პარლამენტის აპარატი შეიძენს განსაზღვრული რაოდენების ავტოკალამს, ამშემთხვევაში გვექნება წმინდა კერძოსამართლებრივი ხელშეკრულება, რადგან კონკრეთულ ურთიერთობაში აპრიორს ფასი წარმოადგენს და არა მისი მიზანი. ხოლო, იმ შემთხვევაში, თუ თავდაცვის სამინისტრო დადებს ნარდობის ხელშეკრულებას ფიზიკურ პირთან, მკერავთან ჯარის ფორმისა და აღჭურვილობის შეკერვის თაობაზედ, მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული ხელშეკრულება ადმინისტრაციულს წარმოადგენს. უპირველეს ყოვლისა, ფორმის შეკვეთა ხდება იმის გამო, რომ გაიზარდოს საქართველოს თავდაცვის ძალების ბრძოლისუნარიანობა. რადგან, გარკვეული სახის ტანსაცმელი შედის არმიის ფორმაში, ზუსტაც იმისათვის, რომ იყოს შეუმჩნეველი გარშემო პირობებში, ან ფორმა უნდა იყოს წყალგაუმტარი ან ელასტიური, იმისათვის რომ ჯარისკაცმა შეძლოს თავისი მოვალეობის პირნათლად შესრულება. შესაბამისად, ამ შემთხვევაში მიგვაჩნია, რომ საჯარო ინტერესი გადაწონის კერძოს და საქმე გვაქვს ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებასთან.

მათი გამიჯვნისას, სირთულეები წარმოიშობა მაშინ, როდესაც სახელშეკრულებო ვალდებულება “ნეიტრალური” ან “ინდიფერენტულია”. ამ შემთხვევაში, ხელშეკრულების შენაარსი უნდა დადგინდეს ობიქტური კრიტერიუმებით და არა სუბიექტური შეხედულებებით, კერძოდ ვალდებულების მიზნისა და საერთო შინაარსის მიხედვით.(18)

10.ადმინისტრაციული ხელშეკრულების სამართლებრივი რეგულირება ტენდერთან მიმართებით.

საქართველოს პრეზიდენტის 2011 წლის 19 დეკემბრის N829 ბრძანებულების საფუძველზე მოხდა კონკურენციისა და თავისუფალი ვაჭრობის სააგენტოსა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს გაერთიანება და მათ ბაზაზე 2012 წლის 1 იანვრიდან შეიქმნა დამოუკიდებელი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი – კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო. ”სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ” კანონში შეტანილი ცვლილებებით, 2010 წლის პირველი დეკემბრიდან ყველა სახელმწიფო ტენდერი ელექტრონული ფორმით ხორციელდება. ტენდერის შესახებ ინფორმაცია სახელმწიფო შესყვიდვების სააგენტოს ოფიციალურ ვებ-გვერდზე “http://contest.procurement.gov.ge’’ ხორციელდება, სადაც რეგისტრირდება შემსყვიდველი(ადმინიტრაციული ორგანო) ისე კონკურსში მონაწილეობის მსურველები.

ელექტრონული ტენდერისა და გამარტივებული ტენდერის შემთხვევებში სატენდერო განცხადება და სატენდერო დოკუმენტაცია უნდა განთავსდება სახელმწიფო შესყიდვების ერთიან ელექტრონულ სისტემაში, რის შედეგადაც სატენდერო განცხადებას ენიჭება უნიკალური ნომერი და სატენდერო განცხადება და სატენდერო დოკუმენტაცია ითვლება ოფიციალურად გამოქვეყნებულად. სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის მეშვეობით სატენდერო განცხადებისა და სატენდერო დოკუმენტაციის გამოქვეყნებისთვის შემსყიდველი ორგანიზაცია იხდის გამოქვეყნების საფასურს. საჭიროების შემთხვევაში შემსყიდველ ორგანიზაციას უფლება აქვს, გამოიყენოს სატენდერო განცხადებისა და სატენდერო დოკუმენტაციის გავრცელების სხვა, დამატებითი საშუალებები. (19)

ჩვენ მიერ განხილულ იქნა რამდენიმე ტენდერი, იმისათვის რომ ნათლად წარმოჩენილიყო პრობლემის არსი. მაგალითისათვის, 18.01.2012 წელს ჩატარებული ტენდერის საფუძველზე, შემსყიდველმა “შემოსავლების სამსახურმა’’ შეიძინა 95 ერთეული სხვადასხვა ავეჯის სახეობა. (სატენდერო განცხადების ნომერი SPA120002144). (20)

ასევე, ს.ს.ი.პ-ი თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის მიერ ტენდერის საფუზველზე შეძენილ იქნა (სატენდერო განაცხადის ნომერი SPA120002081), ქაღალდის, მუყაოს სარეგისტრაციო ჟურნალები/წიგნები, საბუღალტრო წიგნები, ფორმები და სხვა ნაბეჭდი საკანცელარიო ნივთები.(21)

ზემოთხსენებულ შემთხვევების ანალიზისას, ნათელი ხდება, რომ ხელშეკრულების დადებისათვის ტენდერის ჩატარების შემდგომ, წმიდა სამოქალაქო-სამართლებრივი ხელშეკრულება იძენს ადმინისტრაციულის ხასიათს. ხდება ყოველი სახის ხელშეკრულების ადმინისტრაციული სამართლებრივ ჩარჩოში მოქცევა, რაც ჩვენი აზრით არ უნდა იყოს კორექტული. ამ აზრის გასამყარებლად, მოვიყვანთ რამოდენიმე არგუმენტს. უპირველესად, სამოქალაქო სამართლის ერთ-ერთი პრინციპია, რომ საჯარო სამართლის იურ. პირები კერძოსამართლებრივ ურთიერთობებში გამოდიან, როგორც სამოქალაქო სამართლის სუბიექტები. მგალითისათვის, განვიხილოთ ფისკალური საშუალების შეძენა ადმინისტრაციულ ორგანოს მიერ. როდესაც ად. ორგანო იძენს ქაღალდს ან გარკვეული რაოდენობის ავტოკალამსა და ა.შ იგი ამყარებს სამოქალაქო სამართლებრივ ურთიერთობას გამყიდველთან და დებს ნასყიდობის ხელშეკრულებას. ამ შემთხვევაში საჯარო მიზანი, როგორც ასეთი არ არის გამოკვეთილი. ხოლო ტენდერის ჩატარების შემდგომ იგი იძენს ადმინისტრაციულის ხასიათს. თუმცა მიზანი არ მაინც არ იცვლება. შესაბამისად, მიგვაჩნია, ყოველ საკითხზე ტენდერის გამოცხადებით ხელშეკრულების დადებით, ქართული სამართლებრივი სივრცე უკან იწევს, იმ თვალსაზრისით, რომ მიზანი ამ ხელშეკრულებისა რჩება ყურადღების გარეშე და მნიშვნელობას იძენს მხოლოდ ფორმა მისი დადებისა.

11.დასკვნა

საქართველოს პარლამენტის მიერ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მიღება გახლდათ წინგადაგმული ნაბიჯი სამართლებრივი სივრცის ჰარმონიზაციისა და სახელმწიფოსა და მოქალაქეებს შორის ურთიერთობების უკეთ მოეწესრიგებისაკენ. როგორც ვიცით, ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის ყველაზე გავრცელებული ფორმაა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, მაგრამ უკვე რამდენიმე წელია ქართულ ადმინისტრაციულ სამართალში ფეხი მოიკიდა და სულ უფრო აქტიურად გამოიყენება ისეთი სამოქალაქო-სამართლებრივი ინსტიტუტი, როგორიცაა ხელშეკრულება. გარდა ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსისა, ადმინისტრაციული ხელშეკრულების მომზადებისა და დადების წესები რეგულირდება სპეციალური კანონებითაც. დღეისათვის პრაქტიკაში საკმაოდ ხშირია შემთხვევები, როდესაც ადმინისტრაციული ორგანო საჯარო უფლება-მოსილებას ახორციელებს სამოქალაქო ხელშეკრულების დადების გზით. სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპიდან გამომდინარე, სახელმწიფოს უფლება აქვს კერძო სამართლის სუბიექტებთან უერთიერთობა მოაწესრიგოს მხოლოდ ორმხრივი ნების გამოვლენის მეშვეობით, შეთანხმების გზით და არა ბრძანებით. ამიტომაც ადმინისტრაციულ სამართალში სულ უფრო პოპულარული გახდა სამართლებრივი საქმიანობის ეს ფორმა, რამეთუ იგი არ გულისხმობს სახელმწიფოსა და კერძო სამართლის სუბიექტებს შორის ურთიერთდაქვემდებარებას (სუბორდინაცია), არამედ მათ შორის ურთიერთობა დამყარებულია “ჰორიზონტალურ” საწყისებზე.

გამოყენებული ნორმატიული მასალა:

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, 2011 წლის 9 დეკემბრის მდგომარეობით

საქართველოს კანონის „ბუნებრივი და ტექნოგენური ხასიათის საგანგებო სიტუაციებისაგან მოსახლეობისა და ტერიტორიის დაცვის შესახებ” მ.13

საქართველოს კანონი კულტურული მემკვიდრეობის შესახებ 17.08.2010 N 3602

საქართველოს კანონი უმაღლესი განათლების შესახებ

/ბექა ვირსალაძე /